国开行软贷款（国家开发银行的软贷款包括特别贷款和什么？）

从报表上，国开行的各项指标都是大型银行中最优秀的，甚至在全世界范围内都可以算作一流的银行。截至2007年底，国家开发银行资产总额28947亿元人民币，全年实现净利润296亿元人民币，不良贷款率0.59%，累计本息回收率99.62 %，连续8年保持国际先进水平。
从表面看，国开行的软贷款采取多种担保形式来保障其资金安全，有的以收费权及规费收入权质押相结合；有的以股权质押及政府补贴收入质押相结合；有的是以财政承诺还款的形式，由政府兜底对项目实行还款担保。由于相当一部分软贷款采取政府信用，纳入财政预算还款的保证方式，但政府财政是否具有足够的还款能力或者还款意愿却存在悬疑。
但貌似严密的风险防范措施实际却暗藏漏洞。例如，国开行支持的湖南常德市2003年－2007年城市基础设施项目，截至2007年6月末贷款余额为6.81亿元，但其中公益性资产占比高达90%，基本不会产生现金流，自身几乎没有收入来源，如何偿还贷款主要取决于湖南省常德市政府的信用，其中隐藏的风险不言而喻。而根据《担保法》和《财政部关于规范地方财政担保行为的通知》规定，各级政府不得以各种形式开展直接或间接的担保，不得对《担保法》规定之外的贷款或者其他债务承担担保责任，因此，政府担保的法律效力尚不确定。而对国开行的贷款，有地方政府甚至承诺用20年的财政收入作为还款来源，其偿还能力更是值得怀疑。
另外值得关注的是，国开行的软贷款资金运用高度集中。从河南省的情况看，国开行软贷款行业投向集中度极高，如公路行业软贷款余额占比高达90%；借款人也高度集中，如15个公路行业软贷款项目主要集中在河南省公路管理局和河南省高速公路发展有限公司两个借款人。
以国开行介入较多的公路贷款为例，这类贷款蕴藏着极大的风险。这类贷款多采用打捆贷款方式发放，由省交通厅或者其他融资平台作为借款人，实行统借统还，借款人对贷款进行监督和管理。但由于涉及项目多，项目贷款经常混用，贷款用途存在较大的不确定性。这类贷款一般是采用公路收费权质押的方式，但质押登记的管理制度存在漏洞，借款人、质押人、质押登记部门都是交通部门，易形成道德风险。借款人不仅在国开行有贷款，同时在其他银行机构也有大量贷款，甚至有的项目资金来源几乎全为负债，如果项目自身效益出现问题或现金流不足，有可能出现到期不能按时偿还贷款的风险。
湖南一高速公路项目从国开行贷款10.6亿元，按年借款利率5.76%计算，一年需支付利息约6100万元，但这个项目的一年的通行费收入连还利息都不够，更不要说偿还本金了。
“从长期来看，开发银行的贷款质量和风险状况并不容乐观。”业界人士评价说，开发银行贷款收息率较高的原因，主要是大量的贷款项目处在建设期，尚未进入还款期，建设期间，还款资金来源基本上是开发银行或其他商业银行的新增贷款，但未来贷款本金回收却存在着较大的风险。
而且，在开行漂亮的财务报表下，其资金期限错配的风险一直没有引起足够的关注。开发银行运用市场方式筹集的资金大都为中短期资金。其发行的金融债券期限大都在5年以下，而软贷款支持的项目的建设周期大都在5年以上，有的甚至长达20多年，还款周期长。这种资金来源短期性与资金使用长期性的错配，无疑增加了国开行的经营风险。商业化转型后，随着发债成本的上升，国开行资金期限错配的风险将更加突出。
对于国开行软贷款中存在的问题，监管部门极为重视。2007年8月至11月，监管部门对国开行14家分行及总行营业部进行了软贷款等方面的检查。
正常情况下，已经完工的项目已经不需要贷款支持，但国开行的一些软贷款却是对已完工项目发放的。监管部门此次检查发现国开行广东、上海、河北等地分行均有向已完工项目发放软贷款问题。例如，由广州市隧道开发公司与新富公司合作投资建设的江湾大桥、解放大桥、鹤洞大桥(简称新三桥)项目，2000年投入使用，根本不存在建设资本金投入需要，但国开行广东分行为支持借款人收购新三桥经营管理权，于2005年7月14日与广州市建设投资发展有限公司签订《借款合同》，发放5.6亿元的资本金贷款。截至检查日，该项目贷款余额2.3亿元，向已完工项目发放软贷款直接违反了国发(1994)22号文件精神，违背了国家赋予国开行软贷款业务的初衷。
由于软贷款的期限长、利率低，软贷款常被用于借新还旧和归还其他银行贷款。例如，2007年6月，国开行上海分行向上海机场(集团)公司发放20亿元软贷款，用于归还到期的1年期、20亿元流动资金贷款。2004年国开行上海分行发给上海城市建设投资总公司10亿元软贷款中，其中6亿元用于归还交通银行、农业银行、工商银行的贷款和利息。国开行广东分行累计向广州市建设投资发展有限公司发放内环路放射线二期项目软贷款4.8亿元，用于归还中国银行广州市沿江支行4亿元贷款以及建设银行广州市越秀支行8000万贷款。
对于此类违规贷款，监管部门要求国开行必须收回。对于其他不符合合同约定贷款用途或挪用等情况的软贷款，监管部门也已经责成国开行提前回收贷款。
随着地方金融机构重组力度的加大，国开行软贷款大量用于地方金融的重组。国开行已通过发放贷款方式陆续参与了云南玉溪市商业银行等11家中小商业银行(不含参与组建的村镇银行)，以及西南证券和财富证券两家地方证券公司的重组。截至2007年6月30日，累计发放贷款118.37亿元，其中软贷款68.5亿元，硬贷款49.87亿元。
“由于地方金融机构多年来聚集风险的成因非常复杂，国开行通过软贷款向有关金融机构注资并不能从根本上解决现有风险，而且与监管部门的审慎监管原则存在一定的冲突。”监管部门人士认为，国开行软贷款参与重组证券公司，难以防止信贷资金流入股市，而且已经有软贷款资金流入股市的案例发生。
另一个值得关注的现象是，国开行的软贷款被用于地方性中小信用投资担保公司的股权投资，这实际上是使用国开行软贷款为硬贷款增信。如湖南省某市信用投资有限公司用软贷款作为资本金参股担保有限公司，该担保公司为国开行贷款企业的担保机构。这一运作模式实际上是国开行用软贷款为自己的硬贷款项目提供担保，用自己的资金为贷款企业增信。这种担保方式显然是只具有形式意义，最终国开行将承担所有的风险。

资金来源
按照国务院的规定，开发银行软贷款资金来源应该是注册资本金。国务院批准国开行的注册资本金是500亿元，也就是说软贷款的规模要受制于资本金的限制。同时，申请软贷款的借款人应为国有或国有控股企业（含政府类融资平台）及其他大中型企业集团，国开行发放软贷款应该遵循这两个标准和条件。
内部管理办法
但开发银行现行的内部软贷款管理办法与国务院的有关规定相比，在软贷款的资金来源、用途、期限、贷款比例等作了大幅度的放宽。软贷款已不仅是对注册资本金的运用，而且是对核心资本、附属资本和发行的10年期以上长期金融债券所筹集资金的运用；贷款用途也由国务院规定的“国家控股公司和中央企业集团”扩展到“支持基础设施、基础产业、社会事业、金融合作、新农村建设、自主创新等国家重点支持的领域”。
放宽贷款用途
“在业务发展过程中，擅自突破国务院关于软贷款业务的规定，未经监管部门同意自行制定并不断调整软贷款业务规定，对软贷款的资金来源、贷款对象、贷款用途等方面作了大幅度的放宽。”监管部门人士认为。比如，大量软贷款被用于地方政府融资平台的增信、重组地方金融机构和证券公司、注资地方中小企业信用担保机构等。
国开行优先
监管部门检查发现，截至2007年6月30日，国开行软贷款75%的借款人和约63%的用款人不符合国发（1994）22号文件的规定。
在对项目提供贷款时，国开行一般对项目贷款采取“软硬兼施”的操作模式，即国开行对同一建设项目既提供软贷款支持，又提供硬贷款支持，或是由国开行贷款给地方融资平台，地方融资平台贷款后资本金增大，从而获得更大的融资担保额度，企业以担保公司作为担保，获得开发银行的硬贷款。开发银行规定，使用软贷款的借款人的其他融资，应优先使用开发银行硬贷款。国开行2005年以后签订的软贷款借款合同中，均明确约定国开行对使用软贷款参股的企业和使用软贷款投资的项目，享有监督权及融资优先权，事实上已形成对商业银行的不公平竞争。
大量用于商业领域
正是由于国开行这种“软硬兼施”的操作模式，将软贷款大量用于商业领域，形成不公平竞争，引发了其它银行的不满。
“由于软贷款具有期限长、利率低，可以作为项目资本金的性质，实际上降低了借款人自有资金的投入，客观上造成了国开行与商业银行的不公平竞争。”监管部门人士认为。由于软贷款的利率较低，许多借款人将国开行软贷款资金用于置换其他银行前期进入的利率较高且未到期的信贷资金。
“在重大项目、优质项目的竞争中，政策性银行利用特定的贷款品种与商业银行竞争市场，争夺商业银行的贷款业务，这有悖于政策性银行‘不以盈利为目的，不与商业银行竞争’的宗旨。”一位大型商业银行省级分行行长抱怨说。他认为，国开行某些实际上用于大中型基础建设的贷款项目与商业银行的项目贷款适用范围基本一致，这样导致两者在信贷市场上不得不展开相互竞争。而拥有软贷款业务的国开行，当然在竞争中处于优势地位，许多商业性的优质项目在国开行的“软硬兼施”政策下纷纷就范，商业银行对此只能无奈。